2020建筑业改革大潮，保险力量持续为建筑业发入活力！-工保网

令人欣慰的是，在国家高效疫情防控指挥之下，2020年第二季度开始，我国建筑业市场进入复工复产阶段。加之今年以来，“放管服”与“优化营商环境”等重要战略方针的持续推动，我国建筑市场迎来包括建企资质、行政审批、保证金管理、质量安全保障等多方面的改革浪潮，极大程度地释放了建筑市场活力，推动建筑业回归行业发展的快车道。

依据国家统计局、商务部与住房和城乡建设部统计数据：

2020年第三季度，国内建筑业在“新冠”疫情从爆发到稳定以及经济渐进修复的大背景下逐渐回暖。2020年1-9月，全国建筑业实现总产值167927亿元，同比增长3.4%；全国建筑业累计新签订单20.35万亿元，新增合同额累计同比增长8.76%。截至2020年9月底，全国建筑业签订合同总额39.09万亿元，累计同比增长7.02%。

疫情影响下我国建筑业重新焕发强大活力，同样无法忽视来自保险行业的重要推动力量。事实上，自2015年9月24日国家出台《关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》，鼓励引导保险力量参与工程建设，保险力量就日益成为中国建筑业快速健康发展中不可忽缺的一环。近年来，随着国家持续推进“放管服”和“优化营商环境”等战略方针，保险力量广泛参与到保证金管理、公共资源交易、构建新型质量安全保障体系等行业改革当中，并日益发挥重要作用。

1、保证金管理，释放企业活力

长期以来，各类工程保证金的缴纳与管理问题，对国内建筑企业与建筑行业的高质量发展造成沉重负担。建筑企业饱受资金困扰，工程质量与合同履约难以保障，行业发展陷入瓶颈。直到2016年开始，国家开始大力清理工程建设领域的各类保证金，并开展保证金管理改革，推进包括保险保函形式即工程保证保险在内的工程保函代替现金保证金，建企发展再次轻装上阵，重新焕发活力生机。

建设工程保证保险

是以建设工程合同履约行为为标的的合同保证保险。投保人向保险人交付保费，由保险人代替投保人向被保险人保证其履行合同约定，一旦投保人未履行约定，给被保险人造成损失，由保险人代替投保人履行合同约定或进行损失赔付。

自2014年浙江温州率先试点建设工程保证保险，保险机制逐渐在保证金管理领域显露出包括办理成本、手续流程、不占授信、有效释放企业保证金压力等多方面优势。尤其释放保证金一项，建设工程保证保险的杠杆放大效应能够极大盘活建筑企业资金，减轻企业经营负担，间接降低工程投标等活动的经济门槛。

以浙江省为例：2018年浙江全省建设工程保证保险共承保 10972 笔，为建筑企业释放保证金 65.7 亿元；2019年前三季度，浙江全省建设工程保证保险共承保21292笔，保额较2018年翻番。

再以青海省为例：相较浙江省，青海省开展建设工程保证保险的试点时间明显较晚，但释放保证金成果显著，仅2020年上半年，全省建设工程保证保险就已承保2693笔，为企业释放保证金9.57亿元，相当于青海省2019全年金额。

实践证明，在工程保证金管理领域运用保险机制，即推行建设工程保证保险能够有效释放建企保证金压力，帮助企业减负，从而促进提高建设工程质量，保障建设合同履约，推动建筑行业的高质量快速发展。

2、促进公共资源交易

招投标全流程电子化，是近年来国内建设工程领域招投标制度改革的重点内容之一，也是优化招投标市场营商环境的主要任务。今年疫情期间，为有效减少疫情影响，支持企业复工复产，多地区取消现场投标报名，推行试用不见面开评标流程，招投标全流程电子化建设显得尤为重要。

工程投标保证保险，作为建设工程保证保险的主要险种之一，早在2018年即开始保函“电子化”的发展进程。通过研发建立投标保证保险电子保单服务平台，持续探索公共资源交易合作的多种模式，在“促进传统公共资源交易与监管由线下转为线上”的基础上，进一步发挥投标保证保险电子保函优势：

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有效释放投标保证金，减少企业资金占用成本；

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简化投标人办理手续，减少办理时间；

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全过程留痕，信息可追溯，促进交易监管，规范招投标市场秩序。

疫情防控期间投标保证保险电子保单服务平台为“全国各地的不见面开标、远程异地评标”形成有力支持，助力建筑业顺利复工复产。

3、构建新型质量安全保障体系

2020年，国内建筑业发展迎来了包括建企资质、行政审批、质量安全保障等多方面的改革浪潮。这些行业变革中蕴含着巨大的市场机遇，同样也潜藏着大量的风险挑战。

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如取消施工图审查，国家提出“探索取消施工图审查（或缩小审查范围），实行告知承诺制和设计人员终身负责制”，这一方面为了取消冗长的行政审批流程，优化建设审批程序；另一方面则为了强化相关建设活动主体（建设单位、设计单位）的主体责任，实现施工图审查从行政审查到市场自审的机制优化。

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再如取消强制监理，国家提出“不再强制要求部分工程项目进行工程监理”，其主要目的在于解决项目管理过程中，建设监理“失效”问题，探索构建全新的质量安全管理体系。

客观来说，在目前国内建筑市场环境下，无论取消施工图审查机制还是取消强制监理，都将为建设工程质量与施工安全生产造成不可忽视的风险威胁。

全新工程质量保障体系

IDI工程质量潜在缺陷保险，简称IDI保险，是近年来国家在政策上大力推进的工程质量险种，其以建筑工程质量潜在缺陷为保险标的，保险责任范围既包括“地基基础与主体机构工程”的质量缺陷问题，同时也包括房屋住宅常见的“保温与防水工程”质量缺陷。IDI保险的保险期间最长可达十年。

除保障责任范围与保险期间外，IDI工程质量潜在缺陷保险还创新引入的TIS质量风险管理服务，通过专业的质量风险管理服务机构，对建筑工程的实施全过程进行风险管理服务，建立覆盖建筑工程全生命周期的质量风险防护。IDI工程质量潜在缺陷保险，实现了保险力量参与工程质量建设，构建了全新的工程质量保障体系。

全新安全生产保障体系

安全生产责任保险，简称安责险，同样是近年来国家在政策上大力推进的安全生产险种。安责险是基于建设工程意外伤害保险与雇主责任保险两大险种优势特点，创新研发的全新安全生产险种。

相较传统安全生产险种，安责险不仅扩大了保障目标范围，收窄了保险除外责任，令保险保障功能更全面，形成更有效的施工安全风险保障。同时，安责险还突破了传统安全生产险种局限于发挥事后保险补偿功能的瓶颈问题，创新引入了“事故预防功能”，令各类施工安全风险在萌芽阶段即被发现，进而采取有效防范与应对措施。通过有效的事故预防机制，构建全新安全生产保障体系。

值得注意的是，尤其在疫情防控期间，各地安全生产责任保险纷纷扩大保险责任范围，支持安全生产责任保险参保企业应对新冠肺炎疫情，助力建筑业顺利复工复产。

近年来，我国建筑业发展经历了多方面的发展考验，同样也取得了较为显著的发展成果。在国家持续推进建筑业改革，同时鼓励支持保险业参与工程建设的整体背景下，保险力量日益成为推动我国建筑业平稳快速发展的重要力量。

一、深圳市

2020年5月27日，深圳市住建局发布《关于做好我市建设工程施工图审查改革工作的》。

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7月1日起，深圳市内新建、扩建、 改建房建和市政（含水务、交通）工程取消施工图审查，实行告知承诺制，各项行政许可均不得以施工图审查合格文件作为前置条件。交通、水利、能源等领域需上报省和国家审批的重大工程，油气库、油气长输管线、民爆仓库等重大危险源项目、保密工程，以及轨道交通工程除外。

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建设单位对勘察、设计的质量安全管理负首要责任。勘察、设计单位对勘察、设计的质量安全管理负主体责任。建设、勘察、设计单位实行项目负责人制度。

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2020 年7月1日零时起，深圳市勘察设计施工图审查系统关闭，系统中的文件及信息将自动转至管理系统。

二、山东省

2020年3月19日，中共山东省委、山东省人民政府发布《中共山东省委山东省人民政府关于深化制度创新加快流程再造的指导意见》，提出“优化工程建设项目审批流程”。

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分区域、分类别精准优化工程建设项目审批流程，精简合并有关审批事项和技术审查环节，全省范围内简易低风险项目审批不超过20个工作日。

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改革工程图审机制，在中国(山东)自由贸易试验区、中国—上合组织地方经贸合作示范区、青岛西海岸新区探索取消施工图审查或缩小审查范围，2020年12月底前全省依法取消，实行告知承诺制和设计人员终身负责制，推行勘察设计责任保险制度。

三、南京市

2019年9月3日，南京市城乡建设委员会下发关于印发《南京市关于优化新建社会投资简易低风险项目审批服务的实施意见》的通知，对社会投资简易低风险项目进行以下改革：

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取消施工图审查；

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除特殊建设工程和人员密集场所外，取消消防验收及备案；

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取消设计方案审查；

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取消人防、交通、竣工档案验收，以及水、电、气等工程验收。

四、青岛市

2019年9月12日，青岛西海岸新区管委办公室发布《关于进一步提高项目建设行政审批效能的通知》，提出：

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自2019年9月12日起，青岛西海岸新区辖区内所有建设工程实行勘察设计质量安全承诺制。

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建设单位在办理消防、人防、施工许可等行政审批手续时，提交建设、勘察、设计单位共同签署的《勘察设计质量安全承诺书》，不再要求提交《施工图设计文件审查合格书》。

五、山西省

2019年7月，山西省住建厅发布《关于进一步深化施工图审查制度改革 加强勘察设计质量管理的意见（试行）》的通知，提出：

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2019年7月1日起，施行建设、勘察设计单位质量承诺制和重要工程施工图专家论证制，严格落实质量终身责任制，取消现行的房屋建筑和市政基础设施工程社会中介机构施工图审查环节，全省施工图审查机构停止承接新的审查业务，已承接的按照原程序完成审查。

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实行勘察设计质量承诺制。全省房屋建筑和市政基础设施工程申领施工许可证时，要提交勘察设计质量承诺书。

六、广州市

2019年8月26日，广州市政府下发《关于印发广州市进一步深化工程建设项目审批制度改革实施方案的通知》，提出：

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探索取消政府投资类的房屋建筑工程、市政基础设施工程的施工图设计文件审查，强化建设单位主体责任，建设单位可根据项目实际情况，自行决定是否委托第三方开展施工图设计文件审查，建设单位出具承诺函、提交具备资质设计单位及注册设计人员签章的施工图，可以申请施工许可核准。

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政府投资类的大型房屋建筑工程和大中型市政基础设施工程，初步设计（含概算）由行业主管部门负责审查并批复；政府投资类的中小型房屋建筑工程和小型市政基础设施工程，由建设单位组织初步设计审查并出具技术审查意见，无须报行业主管部门批复。

七、浙江省

2019年7月，浙江省住建厅发布《关于深化房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查制度改革的指导意见（征求意见稿）》：

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法律、法规、规章和国务院没有明确规定作为施工图审查内容的行政管理要求，一律不得作为审查内容；

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除以下三类工程之外，其他房建和市政工程实行自审备案制：结构安全要求较高的建设工程；国家规定需要进行消防设计审查的特殊建设工程、人民防空工程、单独进行防雷装置设计审核的建设工程；建成后用于销售或者出租的住宅、商业、办公建筑（包括保障性住房）。

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对实行自审备案制的建设工程，市、县（市、区）建设部门要在基坑开挖前对施工图进行全面事后检查；

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对实行自审备案制的建设工程，市、县（市、区）建设部门要在基坑开挖前对施工图进行全面事后检查；

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不适用自审备案的房屋建筑工程，可以对地下、地上部分（以一层底板顶面为界）分阶段进行施工图审查。

建设工程质量与安全生产管理，一直是建设工程领域两项重要督管理内容。为有效实现工程质量与安全生产管理目标，我国相继建立了包括“施工许可”“施工图审”“工程监理”“质检安检”“主体终身负责制”等多项监管制度，能够针对不同建设阶段、不同活动主体、不同质量与安全生产行为进行有效监管，规范维护建筑市场秩序，促进建筑业的健康可持续发展。

但近年来，随着政府不断简政放权，深化政务改革，管理部门对于传统的工程质量与安全生产监管制度、监管方式也开始积极寻求全新的转型发展：

1、从原有的审批制度逐渐改为备案制、承诺制；

2、从以发挥政府行政监管力量为主，逐渐改为强化发挥市场化的监管力量；

3、从重视事前审批管理的静态监管，逐渐转变为加强事中、事后的全过程动态化监管。

这种市场监管制度、方式与机制的转变，无疑对于工程质量与安全生产管理产生着较大的影响，尤其在全新监管制度、方式与机制尚未成熟发展的条件下，对于我国工程建设质量与施工安全生产都产生着较大的风险威胁。

一、监管转型下的风险威胁

建筑市场监管制度与监管方式的骤然转变，无疑将对目前建筑市场的工程建设质量与施工安全生产造成巨大影响。以分项监管制度的转变为例：

施工图审

自2018年国家持续推进优化营商环境和工程建设审批制度改革，近年来，各地政府在建设工程领域积极探索“取消施工图审查”制度。目前，成都、浙江、山东、厦门、深圳、山西、南京、陕西等地都已出台相关政策，加快取消施工图审。

从政务改革角度来看，取消施工图审有益于进一步精简审批环节，优化营商环境，符合国家深化放管服精神。但从工程设计质量角度而言，取消施工图审却极大的加重着我国建设工程质量与施工安全生产风险。

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目前工程设计质量并不乐观。依据今年两会政协委员王翠坤关于“坚持工程设计审查制度，守住建筑结构安全底线”提案的相关数据，近年全国施工图一次审查合格率不足50%；2013-2017年全国建筑工程施工图审查上报违反强制性条文情况中，超过三分之一的问题涉及地基基础和主体结构安全。目前，我国工程设计质量水平远未达到免审或免检的地步。

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主体行为不规范。目前国内建筑市场秩序亟待进一步规范治理，相关建设活动主体存在较多的不规范市场行为，影响工程设计质量安全，如建设单位不合理设计要求。迫于生存压力，许多设计单位往往不得不出具不规范、不符合相关标准的设计图，寄希望于施工图审环节修正不合理设计。

综上，目前阶段并不适宜大范围取消施工图审查制度，“一刀切”的趋势做法不利于我国工程质量安全。

五方责任主体

自2014年8月，住建部发布《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，我国建设工程领域逐渐建立、完善了包括建设、勘察、设计、施工、监理、工程咨询、总承包等相关活动主体的质量行为责任机制。但客观上，由于缺乏足够的制度发展时间，目前五方责任主体终身负责制依旧存在一些制度管理问题，其中较为显著的即为相关责任主体的质量安全责任划分问题。

依据《暂行办法》规定：勘察、设计单位项目负责人应当保证勘察设计文件符合法律法规和工程建设强制性标准的要求，对因勘察、设计导致的工程质量事故或质量问题承担责任。

从近年来发生的各类工程设计质量安全事故来看，建设单位对设计单位提出的不合理设计要求，往往是风险事故发生的重要原因，但从事故处罚结果来看，二者的责任划分也往往并不合理。在这样的环境背景下，国家不断加大工程设计人员的质量终身负责制，令设计人员产生较大的行业恐慌感，不利于整体行业发展。

工程监理

自2014年深圳市率先探索尝试“取消工程监理”制度，全国多个重点城市相继加入探索试点行列，发文明确不再强制要求部分工程项目进行工程监理，转而采取建设单位自管、建筑师团队管理、购买全过程工程咨询服务、购买工程质量潜在缺陷保险等替代方案，保证工程质量安全。

从制度优化角度来看，目前国内工程监理制度的确存在较多发展问题，亟待进一步优化完善。但从监管应用角度来看，一方面目前国内建设工程领域内的质量安全问题较为严峻，仍然需要工程监理这一重要的质量安全监管角色；另一方面如建设单位自管、建筑师团队管理、购买全过程工程咨询服务等质量安全监督管理的替代制度，发展尚不成熟，无法尽快发挥有效的质量安全监管作用。

二、工程保险：监管转型下的有效风险保障

如上文所述，目前建筑市场的各项质量与安全监管制度转型，面临着不容忽视的风险威胁，因此，客观上亟需建立一套有效的风险保障制度，有效防范应对监管转型过程中可能出现的各类风险。

工程保险，即是针对工程建设领域存在的各类工程质量、安全生产、职业责任、信用风险而诞生的特殊保险，能够通过承保理赔与风险管理，有效帮助投保人转移、分散、防范、化解各类风险。

为风险损失兜底

目前我国建设领域的各项监管制度正处于转型发展过程，存在较大的质量安全风险。而整理各类工程质量安全生产事故可以发现，其造成的人员伤亡与财产损失赔偿，往往具有数目金额巨大，单位责任人难以独立承担的特点。这一方面对相关建设活动主体造成较大的主体责任风险，另一方面风险事故最终由政府接手处理，也对国家财政与政务管理造成沉重负担。

工程保险的承保人——保险机构，自身有着较强的资金实力保障，还能够通过共同保险、再保险的方式分散转移风险，由其承保各类工程质量、安全生产、职业责任、信用保险，既能为投保人提供有效的风险损失赔偿，又能释放政府事故处理压力，促进政务管理转型。

为风险事故预防

保险机构能够通过工程保险提供的风险管理服务，对工程建设质量、施工安全生产、相关互动主体的职业责任与信用风险，进行全过程、动态的有效风险管理，防范和化解相关风险事故的发生，从源头上解决风险威胁。

尤其，近年来工程保险飞速发展的各类全新险种，如IDI工程质量潜在缺陷保险、安全生产责任保险、工程保证保险，都具有风险管理服务功能，客观上提供了专业风险管理服务机构发展的市场机遇，有利于培育专业的工程质量与安全生产风险管理技术、人才、管理力量，能够促进、加速市场监管转型的进程。

目前，我国工程质量建设与安全生产监管正处于转型发展阶段，客观上存在着不容忽视的工程质量安全风险。工程保险，作为项目风险管理的重要手段之一，能够通过承保理赔与风险管理，有效分散、专业、防范与化解各类风险，为建筑市场监管转型提供配套制度保障。